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刍议基层人民法院法官“员额制”改革
作者: 韩晓将  信息来源: 原创  发布时间:2017-03-13 浏览次数:1200 [关闭此页 打印此页]

论文提要:

    《人民法院第四个五年改革纲要(2014-2018)》提出,“建立法官员额制,对法官在编制限额内实行员额管理,确保法官主要集中在审判一线,高素质人才能够充实到审判一线。”本文试从基层人民法院面临的现状与进入员额法官的要求、年轻干警的成长、行业职业准入门槛等角度出发,探讨如何更好的完善法官员额制规则。全文共6178字。

主要创新观点:

    针对基层人民法院在整个法院系统的特殊性以及为更好的促进年轻干警的成长,着眼于人民法院未来可持续、文档发展,设置有区别于其他各级人民法院的法官员额制度。

 

以下正文:

    《人民法院第四个五年改革纲要(2014-2018)》提出,“建立法官员额制,对法官在编制限额内实行员额管理,确保法官主要集中在审判一线,高素质人才能够充实到审判一线。”本文试从基层法院面临的现状与进入员额法官的要求、年轻干警的成长、行业职业准入门槛等角度出发,探讨如何更好的完善法官员额制规则。

    什么是“法官员额制”?“法官员额制是按司法规律配置司法人力资源、实现法官队伍正规化、专业化、职业化的重要制度,是司法责任制的基石。”⑴基层法院也应同中级、高级、最高人民法院一样实行法官员额制,进一步优化人力资源配置。但我们也应客观面对基层法院存在的问题,不断完善法官员额制规则,破解基层法院案多人少矛盾、促进审判质效提升、树立司法公信。

    一、基层人民法院面临的客观现状与进入员额法官的要求

    (一)、基层人民法院与上级法院的特殊之处

    1、职责建构、案件数量及办理难易程度不同。《中华人民共和国人民法院组织法》规定,中华人民共和国的审判权由基层人民法院、中级人民法院、高级人民法院和最高人民法院行使。在确定各级法院的职责时,除明确列出中级人民法院的管辖范围外,高级人民法院、最高人民法院审理的都是有重大影响的案件,其他大部分案件确定由基层人民法院管辖、审理。在这种架构体系下,意味着大部分案件都由基层人民法院审理。从最高人民法院及高级人民法院、中级人民法院工作报告可以看出,近年来最高人民法院审理的案件占全国案件总数的1‰上下;高级人民法院审理的案件占总数的1-2%;中级人民法院审理的案件占总数的15%左右;其余为基层人民法院审理的案件数量。职责建构、案件数量及其办理难易程度等都可以体现出基层人民法院与上级法院有较大区别,在考虑法官员额时,也应制定有区别的政策。

    2、基层人民法院法官年龄结构老化,青黄不接问题比较突出。以笔者所在的县人民法院为例,法官人数为64人,其中50岁以上的占29人、41-50岁的有13人,36-40岁和35岁以下的仅分别为6人和7人;未来的5-10年,当一大批法官退休后,笔者所在法院法官将出现严重的法官断档问题。笔者所在法院也不是个别现象,以笔者所在市试点法院Y区人民法院为例,该院改革试点前共有法官34名,其中50岁以上8人、41-50岁的17人,36-40岁和35岁以下的也仅有3人和6人;据了解,该院司法改革实行“法官员额”后,50岁以上的为1人,41-50岁的16人,36-40岁和35岁以下的仅为2人和3人;后继乏人现象也很突出。其实全国其他地方和笔者所在地区情况一样,基层法院都面临法官青黄不接问题,影响法院的持续、健康发展。因此,在进行法官员额改革时,尽可能为年轻法官进入“员额”制定相对宽松的条件,充分考虑到法院未来发展的需要。

    3、法官选拔对象不同。解决法官年轻化问题,基层人民法院面临的选拔对象与上级人民法院也有很大不同。虽然一直以来,人民法院系统内的选拔进行得不是很多,貌似法官的这个晋升渠道被关闭。但上级法院可以决定通过遴选等方式从下级法院选拔优秀法官为本级法院法官。如2014年笔者所在市中级人民法院就一次性遴选法官25名。同时,上级人民法院也可以通过公务员招考等方式从更大范围内选拔法官。相反,基层人民法院需要增加法官的时候,基本上只有通过公务员招考这一途径,对象选择就有限得多。而且,由于基层人民法院对择业的人员吸引力有限,难以如愿招到人员。近几年来屡见报道,基层人民法院招录的岗位被取消或减少招录名额。

    (二)、基层人民法院案多人少矛盾

    近年来,随着经济建设的快速发展,人们思想观念日益更新活跃,利益诉求多样化,价值观念多元化,社会矛盾纠纷多发化。加之,诉讼门槛降低、民事案件级别管辖的调整,使大量的纠纷下放到基层法院就地化解,导致基层一线法官办案量极大。⑵相反由于近十年来法院编制未增加及法官年龄老化等原因,基层人民法院案多人少矛盾比较突出。

    1、案件数量成倍增长。以笔者所在的县人民法院为例,2011年新收各类案件仅仅2000余件,到了2015年,收案达到5500余件,5年时间增长了175%。笔者所在法院案件的增长也折射出其他各基层人民法院案件数量的大幅攀升,如H市S区人民法院工作报告表明,仅仅2015年新收案件就增长68.9%,可谓井喷增长。再如笔者所在全省法院,2015年新收案件也上升了33.2%。

    2、办案力量不增反减。当前受编制影响,人民法院增加人员的途径比较有限。如笔者所在的县人民法院,编制数还是2000年左右确定的,显然当时无法预见现在的案件数量是当年的几倍甚至十几倍。另一方面,由于当年的青壮年法官现在已慢慢变老,即将大批量退休,造成办案力量不能迅速补充。

    因此在确定基层人民法院法官员额时,务必要充分考虑基层人民法院案多人少矛盾以及办案力量问题,解决好过渡期的问题,尽量做到平稳过渡。

    (三)、基层人民法院案件特点

    由于基层人民法院在法院系统的职责建构的特殊性,许多简单的民事案件都由基层人民法院管辖、审理。从民事诉讼法规定的“基层人民法院和它派出的法庭审理事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的简单的民事案件,适用本章规定。”和基层人民法院简易程序适用率上就可以得出,基层人民法院审理的大部分案件都是简单的民事案件。如笔者所在县人民法院2015年审理的案件中,适用简易程序的为4385件,简易程序适用率达到85.50%,这也意味着百分之八十以上的案件是简单案件,审理的是人民群众之间事实清楚、争议不大的鸡毛蒜皮等纠纷。

    从审理这些简单案件需要什么样的法官,这与中级以上人民法院审理的案件来看,显然两者要求上应有区别。或许精英化、职业化法官审理这些简单的案件亦是一种大材小用。现行体制下的招录法官的条件“法律本科毕业、学士学位、通过司法考试”,经过两年法律职业训练,完全有能力处理这些简单案件的审理工作。如笔者所在县人民法院近几年招录的年轻法官,通过自己的勤奋学习、老法官的有力指导,已经逐步成长为业务骨干,挑起了审判工作重担。

    而现在大部分试点法院的“员额法官”,大都按照能审理疑难复杂案件的要求来配置,这与基层人民法院案件大都是简易案件的实际情况,感觉有些“分不清重点”。相反,中级人民法院以上审理的案件中,或为较复杂的一审案件,或为二审案件,需要较高深的法律素养的法官来审理,在制定“员额法官”的条件时高于基层人民法院也是应该的。两者应该有所侧重有所区别,这也是提高各级人民法院审判效率、审判质量的需要。

    二、年轻干警的成长

    年轻干警作为法院的未来,相信各级人民法院都一直非常重视年轻干警的培养工作。如何着眼法院战略式发展,在人民法院法官员额改革的背景下,重视培养后备中坚力量,把年轻干警打造成为业务精、素质高、责任心强的优秀法律人才,也是基层人民法院法官员额改革应该重视的问题。

    1、让年轻干警早日“入额”是人民法院发展的需要

    笔者所在县人民法院,为解决法官断层问题,2011年-2015年通过公务员考试、商调等方式,增加年轻干警24名。这24名干警中,除去2名综合岗位工作人员和2名法警外,其他人员均为通过司法考试人员,现在其中10人已被任命为审判员或助理审判员,从事审判工作、分担审判工作压力。在法官员额改革中,如何让他们继续从事审判工作,成为业务骨干,在未来挑起大梁,作为制定司法改革政策时必须要考虑到的。

    笔者所在市试点法院Y区人民法院,作为试点法院在确定法官员额时,在原任命为助理审判员的40岁以下人员中,3名31-35岁的全部“入额”,3名30岁以下的都未能“入额”,而3名36-40岁的2人“入额”、1人未“入额”,应该说“入额”比例还是比较高的,为该院未来发展积淀了一定的“中坚”力量。但显然,未来这一批人到了“挑大梁”的时候,人员数量还是偏少的。

    当然对未能入额的人员,我们一方面要保证他们现有的待遇,安心从事法官助理或综合后勤工作,为人民法院未来积淀人才储备。这方面海南的政策值得肯定,“‘司法改革不可能一蹴而就。我们决定,过渡期内,未选任为法官的现任审判员、助理审判员转任法官助理或司法行政人员,法官职务保留,现有待遇不变。’海南省高级人民法院院长董治良曾在接受采访时表示。”⑶另一方面,我们有必要保留一定的比例专门留给年轻干警,让他们看到希望。“最高人民法院常务副院长沈德咏在(去年)7月初举办的全国高级法院院长座谈会上作了司法改革的专题讲话,其中着重讲到法官员额制改革的问题。他强调,关于法官员额制改革,要严格执行中央确定的法官员额比例和相关政策,不仅不能突破,在第一轮遴选时还要留有余地,为优秀人才留下入额空间。”⑷中央在顶层设计时考虑到了这一点,各试点法院在制定实施方案时也都考虑了这点。

    2、早日“入额”有利于年轻干警自身的成长

    作为年轻干警个体来说,从事审判工作与法官助理工作或书记员工作,对其自身成长是不一样的。客观来说,从事审判工作更有利于年轻干警的成长。如笔者所在县人民法院,几位任命为法官的年轻干警,通过几年的办案经历,业务水平得到很大提高,有些已经成长为业务骨干。从笔者自身经历来说,也是这样。书记员工作,虽也天天用到法律知识,但那主要是些事务性工作,无需过多思考、思索,“含金量”不高。而审判工作对干警的锻炼就不一样了,如何固定诉求、如何认定证据、如何查明事实、如何适用法律做出裁判以及如何努力调解化解双方纠纷,一项项都是“技术活”。这些能力,显然也不是一朝一夕就能学得来的,也需要日积月累不断提高。对于年轻干警来说,早一天从事审判工作就是早一天经受锻炼,积累经验,提高审判工作能力。

    三、行业职业准入门槛

    必备的理论知识水平是一名从业人员合格的前提,社会终究要有一个可操作的评价标准,行业类的资格考试有存在的必要。法官从事审判工作,需要较高的专业素养,如当前的本科毕业、通过司法考试等条件,这是不言而喻的。但需要多高的门槛、入门难度有多大,在这轮法官员额改革中值得考虑。

    1、法官与其他司法工作相比,是否需要更高的职业素养?

    当前,从事律师工作、法官、检察官、公证员等司法工作都需要通过国家司法考试。《中华人民共和国律师法》第五条规定,“申请律师执业,应当具备下列条件:…… (二)通过国家统一司法考试;(三)在律师事务所实习满一年。”《公证员执业管理办法》第七条规定,担任公证员,应当具备下列条件:“……(四)通过国家司法考试;(五)在公证机构实习2年以上或者具有3年以上其他法律职业经历并在公证机构实习1年以上,经考核合格。”法官法和检察官法相应的规定是,“高等院校法律专业本科毕业或者高等院校非法律专业本科毕业具有法律专业知识,从事法律工作满二年,其中担任高级人民法院、最高人民法院法官,应当从事法律工作满三年;获得法律专业硕士学位、博士学位或者非法律专业硕士学位、博士学位具有法律专业知识,从事法律工作满一年,其中担任高级人民法院、最高人民法院法官,应当从事法律工作满二年。”《国家司法考试实施办法》第二条规定,“初任法官、初任检察官,申请律师执业和担任公证员必须通过国家司法考试,取得法律职业资格。法律、行政法规另有规定的除外。”“国家司法考试是法律职业从业资格的基础和门槛。”通过比较相关规定可以看出,当前律师的职业门槛比法官、检察官、公证员稍低一点,实际中,欲当法官、检察官还需参加公务员考试,职业门槛应该是最高的。而现在各试点法院在确定员额法官时,或多或少将条件进一步提高,以便确定员额法官。“在核定的法官员额内,按照资格条件和选任程序,从现任审判职务(中央政法专项编制内的审判员和任职满两年的助理审判员)的人员中择优选任入额法官。”⑸

    2、基层人民法院与其他各级人民法院的法官入额门槛应有所区别

    前已述及,基层人民法院审理的案件大多数是简单的民事案件,具有一定法律知识、经过不长时间职业训练,即可胜任审判工作需要。笔者所在县人民法院,近几年为解决案多人少矛盾,对具有大学文化程度、通过司法考试被招录为法院工作人员后,经过两年的职业训练,都及时任命为法官。这些年轻干警在任命后,迅速适应角色转换,成为合格的法官。这也说明,在基层人民法院,任命为法官的门槛——具有大学文化程度、通过司法考试、两年的司法工作经历,这些已经够了,不需要更严苛的条件。而中级以上人民法院,由于案件的复杂程度不同,制定稍微严苛一点的条件,有利于让更优秀的人员来担任法官、从而确保案件审判质量。

    3、其他行业入职门槛

    《中华人民共和国执业医师法》第十条规定,“具有高等学校医学专科学历或者中等专业学校医学专业学历,在执业医师指导下,在医疗、预防、保健机构中试用期满一年的,可以参加执业助理医师资格考试。” 第十二条规定,“医师资格考试成绩合格,取得执业医师资格或者执业助理医师资格。” 第十四条规定,“医师经注册后,可以在医疗、预防、保健机构中按照注册的执业地点、执业类别、执业范围执业,从事相应的医疗、预防、保健业务。未经医师注册取得执业证书,不得从事医师执业活动。”该法这些条款表面,从事医生工作,最低要求仅仅为中等专业学校医学专业学历,通过相关资格考试并申请注册后即可从事相关医疗工作,由此可见作为技术性非常强的医生行业,入职门槛都不是非常严苛。《中华人民共和国教师法》也规定,教师的入职门槛的最低要求是中专以上毕业,并通过相关资格考试。当然这些法律都规定,从事行业中要求较高的需具有更高的职业素养和条件。因此,在确定一个行业的入职条件时,无需设置过高的条件,毕竟不管哪个行业,都需要阶梯状的职业人去从事不同等级的专业工作,才能保证该行业的工作都能得到完成,实现社会赋予的使命。

    四、结语

    法官“员额制”改革作为本轮司法改革的重要举措之一,希望上层在制定政策时充分考虑基层人民法院的实际情况,实事求是,统筹兼顾到人民法院现在正面临的案件大幅上升的矛盾,另一方面也要为人民法院未来的发展提供源源不断的动力。一项改革的成功,不能以短期的成绩来衡量,要在十年二十年后“不过时”,体现出前瞻性,这是改革应有之义。

    基层人民法院作为整个法院系统的基础,在制定法官“员额制”政策时,在行业准入门槛上要跳出法院看法院,制定一个符合中国实际的标准;在考量未来工作的持续性上,充分考虑到基层人民法院正面临的青黄不接、案多人少矛盾;在整个系统中,作为处理绝大部分案件、相对简单的案件,基层人民法院入额法官要求有别于上级人民法院。

    法官职业化的进程是不可逆转的,希望通过司法改革的稳步推进,助力法官职业化进程,从而解决人民法院案多人少矛盾、提升审判质效、树立司法公正,实现“让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”。

 

⑴、《激活一江春水》,《人民法院报》2015年8月3日第1版。

⑵、《关于破解基层法院案多人少矛盾的思考与建议》,《人民法院报》2016年1月20日第8版。

⑶、《法官员额制改革:让年轻人看得见未来》,作者祁彪,《民主与法制》杂志。

⑷、《员额门外:依然是法院人》,《人民法院报》2015年8月5日第1版。

⑸、《湖北举行首批法官入额考试》,《人民法院报》2015年6月24日第1版。

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